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根据我国法律规定，农村集体经济组织将本村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。司法实践中，常常会出现村委会在将土地对外承包后，又以未经过上述民主议定程序为由，要求确认承包合同无效，并要求承包人返还土地。经检索案例发现，目前的裁判观点大多倾向于认为未经民主议定程序签订的土地承包经营合同无效，但也有部分案例认为不能据此直接就认定为合同无效。本文将选取山东法院的相关裁判观点解析此类土地承包经营合同的效力问题。

精选案例

一、法律规定的民主议定程序系强制性效力性规定，未经民主议定程序签订的承包合同无效。山东省高级人民法院 （2021）鲁民申6745号裁判观点：本院经审查认为，《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修正）第五十二条第一款规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”该规定属于法律的强制性效力性规定。本案中，第三人张保平并非小张村集体经济组织成员，小张村委会将土地发包给张保平必须经过民主议定程序并报乡（镇）人民政府批准，否则其发包行为无效。经一、二审查明的事实，小张村委会在与第三人张保平签订土地承包协议时，并未经过小张村村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，亦未报乡（镇）人民政府批准，二审法院根据上述法律规定，认定小张村委会与第三人张保平签订的土地承包协议无效，并无不当。二、法律并未明确规定民主议定程序是效力性强制性规定还是管理性强制性规定，不能仅因未经民主议定程序而认为承包合同无效。（一）承包人对是否经过民主议定程序无严格审查义务，村委会自身也存在过错，主张承包合同无效的法律依据不充分。山东省高级人民法院  （2020）鲁民申3718号裁判观点：关于涉案承包合同未经申请人集体组织成员三分之二以上同意，以及未经当地乡镇人民政府审批是否影响合同效力问题。对此本院审查认为，虽然土地管理法和农村土地承包法等法律对农村集体经济组织向非本集体组织成员发包土地规定了民主议定程序和政府审批程序，上述程序一般属于集体经济组织作为土地发包人在订立合同前应履行的先合同义务，对土地发包人未履行该义务是否影响承包合同的效力，目前法律法规和现行有效的司法解释均未作出明确规定，也即土地管理法和农村土地承包法的上述规定是效力性强制性规定，还是管理性强制性规定，目前并无明确的裁判依据。就本案而言，申请人作为土地发包人在发包涉案土地前未履行民主议定程序和审批手续，表明其自身存在过错，而被申请人对申请人是否履行了上述程序并无严格审查义务，因而申请人主张涉案承包合同应认定无效法律依据不充分。（二）村委作为发包方，应保证对内已经经过了民主议定程序，以未经民主议定程序为由主张承包合同无效，有违诚实信用原则。山东省高级人民法院 （2015）鲁民提字第127号关于于家山前村委在与刘洪奎签订承包合同时是否经过民主议定程序，根据于家山前村委提交的检察机关对于某民的两次调查笔录，在检察机关问及郝某某、于某海将承包的土地转包给刘洪奎，于家山前村委是否经过民主议定程序时，于某民称“经过民主议定程序了，村里专门开会讨论了”。原审中刘洪奎也提交了一份2010年12月18日有村民代表签字的《关于荒山承包会议记录》。本院认为，于家山前村委作为基层群众性自治组织，依照《村民委员会组织法》的相关规定管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，其应向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。基于其法律地位，于家山前村委在和刘洪奎签订涉案承包合同时，应保证对内就合同的签订其已经经过了民主议定程序，此为其基于诚实信用原则而应负担的缔约义务，不因村委会换届而有所改变。现于家山前村委作为承包合同的一方缔约主体以《荒山、荒园承包合同》未经过民主议定程序为由主张其已签字并加盖公章的合同无效，是将自己没有尽到缔约义务而可能造成的法律后果让对方当事人承担，有违诚信原则。且至于家山前村委在涉案土地上种植核桃树时，双方签订涉案承包合同已一年多，刘洪奎已经按照合同约定缴纳了承包费，并在承包土地上进行了投入。因此，原审法院根据本案实际情况，认定双方合同有效并据此判决于家山前村委继续履行合同并无不当。（三）合同中约定了已经民主议定程序的事实，村委未能举证推翻，并且承包方已交清承包费用、合同已履行多年，村委又以未经民主议定程序为由主张合同无效，有违诚实信用原则。滨州市中级人民法院 （2020）鲁16民终683号本院认为，本案二审期间的争议焦点是：案涉土地承包合同的效力问题。其一，双方签订的《齐家村农村集体土地承包合同书》中载明：“经甲方三分之二以上村民代表讨论，对该幅土地另行发包”。齐家庄科村委会在签订合同时向被上诉人一方表明其已履行了民主议定程序。签订合同时的齐家庄科村党支部书记齐世秀出庭作证，陈述当时召开了村民代表会议，但是未留下书面会议记录。在已表明通过村民议定程序的情况下，齐家庄科村委会主张没有召开相关会议，但不能提供有效证据推翻自己在合同约定中表明的事实。依照民事诉讼优势证据规则，应作出对齐家庄科村委会不利的证据判断。其二，召开村民代表会议，履行相关村民议定程序系村委会一方应当履行的法律责任，在合同相对人已经交清承包费用、合同已经履行八九年的情况下，齐家庄科村委会一方又以没有履行村民议定程序为由主张合同无效违反诚实信用原则，本院依法不予支持。（四）承包方已承包多年，村民对此应当知情，且村民也未提出过异议，基于维护交易稳定的要求，不宜认定合同无效。潍坊市中级人民法院 （2022）鲁07民终425号裁判观点：本院认为，依法签订的合同对当事人具有法律约束力，当事人的权利义务受法律保护，当事人应当按照约定遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺，全面履行自己的义务。关于上诉人主张本案合同无效的上诉理由，经查，《土地租赁合同》、租金收据均由双庙子村民委员会加盖村民委员会公章，时任行政村村支书签名，且于磊租赁该村土地已有多年，村民对此应当也是知情的，上诉人对此亦未提出证据证明该村村民对租赁协议提出过异议，因此，基于维护交易的稳定要求，也不宜认定为该协议无效，对上诉人的该项上诉理由，本院不予支持。三、合同签订时间较早，未经民主议定程序构成无权处分，如其补正了法定程序，应当认定合同有效。临沂市中级人民法院 （2020）鲁13民终4232号裁判观点：涉案合同自签订之日2006年7月24日至起诉之日已近十二年。上诉人与被上诉人签订的《埠后村草山叠石使用协议》，实质为荒山承包协议，应受《中华人民共和国农村土地承包法》的调整。依据该法的规定，发包方将土地发包给本集体以外的单位或者个人的，应当经过本集体经济组织成员的三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府的批准。本案中，上诉人与被上诉人签订的承包合同经发包方签字、盖章确认，并报镇经管站盖章批准，被上诉人亦于2018年召开村民代表会议，进一步确认了该协议的效力。故本案不存在《中华人民共和国》合同法第五十二条规定的合同无效的情形。且至上诉人一审起诉时，双方合同已经实际履行近十二年，上诉人在实际承包经营十二年后又以发包方未经法定程序发包为由请求确认合同无效，有违诚信原则。对上诉人要求确认合同无效的上诉请求本院不予支持。

律师小结

基于以上案例，在处理此类纠纷时应当着重考虑以下四个问题：1、我国《土地承包法》等法律对民主议定程序的规定属于效力性强制性规定还是管理性强制性规定。如为效力性强制性规定，则一旦违反就会导致合同无效或不成立，如为管理性强制性规定，则并不必然会导致合同无效。对于未经民主议定程序违反的是效力性强制性规定还是管理性强制性规定，由于法律并未明确规定，目前司法裁判观点并未统一。但通过检索相关案例，大部分的裁判观点认为，经民主议定程序的规定属于效力性强制性规定，一旦违反则应认定为合同无效。2、土地承包合同中是否约定了已经过民主议定程序，承包人对此是否履行了审查义务。如合同中明确已经过民主议定程序，同时，承包人也已经尽到了形式上的审查义务，如村委无证据能够推翻合同中约定的事实，则不宜直接认定为合同无效。3、诚实信用原则在此类承包经营合同中的适用。民主议定程序是一种集体内部的管理程序，村委作为发包方，履行该内部程序是其缔约义务，因其自身未履行缔约义务而产生的法律后果让善意的承包方来承担，有违诚实信用原则。此外，在承包合同已经履行多年的情况下，要综合考虑承包方的投入以及发包方的收益情况。4、土地承包合同的签订时间。《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第二十五条规定自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人实际做了大量投入的情况下，即使发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议越权发包，又要求确认承包合同无效或终止承包合同，法院不予支持。上述规定虽然已于2008年12月24日失效，但司法实践中，仍有裁判观点会考虑承包合同的履行时间长短、村民是否提出过异议以及承包方的投入等因素，基于有利于生产、有利于稳定的原则进行合同效力的认定。

法条链接

《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条  发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条  涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。《民法典》第一百五十三条   违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。

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